(Practice and thinking of the municipal sewage handles)
山东省威海市水务集团污水治理研究中心主任张敏君
摘要：近年来，随着城市化、工业化进程加快，水环境保护压力日益加大，城市污水处理水平已成为一个城市文明程度的重要标志，成为制约城市可持续发展的重要因素。本文结合威海市城市污水处理实际，从城市污水处理的管理体制、收费、设施建设、投资机制、全社会参与等方面，对城市污水处理的产业化发展进行了分析阐述。
关键词：城市污水处理
威海市地处山东半岛最东端，一面靠山，三面环海，风光秀丽，气候宜人，是一个以“红瓦、绿树、碧海、蓝天”闻名于世的海滨生态旅游城市。和谐优美的生态环境，是大自然赋予威海的得天独厚的最大优势，也是最靓丽的城市名片。而长期以来对城市污水卓有成效的治理，则对城市生态环境的持续改善和优化发挥了不可或缺的重要作用。现结合威海市区污水治理实践，对城市污水处理进行分析和探讨。
一、城市污水处理产业化发展，必须坚持“政企分开、政事分开”，建立适应市场经济要求的管理体制
在计划经济体制下，城市污水处理一直被看作是由政府主导的“社会公益事业”。全国不少污水处理厂都为事业单位，垄断式的管理体制，缺乏活力的经营机制，淡薄的竞争意识，不仅造成机构臃肿、人浮于事、运行效率低下，政企不分也使得政府对污水处理厂的监督难以到位，城市污水处理始终在低水平徘徊。事业单位的管理体制成为制约城市污水处理发展的症结。对城市污水处理厂进行企业化改制，建立适应市场经济要求的管理体制，成为城市污水处理发展的迫切要求。
2003年8月以前，威海市区3座污水处理厂全部为事业单位，污水处理厂的运行和维护费用统一列入财政预算。由于体制原因，各污水处理厂经营管理的主观能动性难以发挥，运行效率不高，成本控制不到位，财政拨款只能维持基本运行，发展后劲严重不足。为突破制约城市供排水发展的体制瓶颈，提高涉水资产运营效率，威海市于2003年实施供排水一体化改革，在对原市城镇供水管理处、自来水公司、第一、第二、第三污水处理厂整合重组的基础上组建了威海市水务集团有限公司，特许授权其对城市供水、污水处理等涉水事务进行统一经营管理。威海水务集团以供排水一体化改革为契机，按照政企分开的原则，对3个事业单位性质的污水厂全部进行了企业化改制，之后又通过BOT模式全部交由社会资本运作，使其完全与政府脱钩，成为产权清晰、独立核算、自主经营的市场主体，真正实现了政企分开、政事分开。政府职能由此实现了从对城市污水处理行业的直接管理、运作到法规政策标准制定、统一规划指导以及市场监管的重大转变。
威海市区供排水体制改革的成功实施，从根本上解决了计划经济模式下政出多门、多龙治水、权责不清、互相扯皮的体制弊病，建立了权责统一、运转协调、管理有效的供排水一体化管理体制。从推进城市污水处理的意义上来讲，它彻底改变了污水处理厂“吃财政饭、捧铁饭碗”的状况，确立了其企业身份和市场地位，为污水处理产业化发展奠定了坚实的体制基础。通过供水、污水处理职能的有效整合，也使发挥供水杠杆作用、强化排污监管更具操作性和实效性，形成了供水与治污的高效联动机制。
二、城市污水处理产业化发展，必须坚持“污染者付费”，建立良性循环的污水处理收费体系
污染者付费，是指由环境污染和损害引起的有关费用由污染者(造成污染的责任者)承担的付费原则，现已被世界各国广泛采用。对排放污水的企业或个人征收污水处理费，是“污染者付费”这一原则的具体体现，也是保证城市污水处理厂正常运营，推进市场化、产业化发展的前提和基础。目前，从全国范围看，虽然大多数地方已开征污水处理费，但收费标准偏低、收缴不到位等问题却使其补偿污水治理成本的作用大打折扣，直接影响了污水处理设施的建设和运行。根据保本微利的经营目标，污水处理费应综合考虑污水处理厂建设运营成本、还贷及微利等因素合理定价，并建立与污染治理成本的价格联动机制，使其始终保持在补偿污水厂投资运行成本并略有盈利的水平，才能保证污水厂的正常运营和产业化发展。
为建立适应污水处理产业化发展的成本补偿和价格激励机制，保证污水处理设施的建设和正常运行，威海市于2000年7月1日起将污水处理费纳入自来水水费构成体系并全面开征，标准为居民、财政全额拨款单位、学校、托幼园所、福利院，部队每立方米0.20元，其他单位每立方米0.40元，之后又根据治污成本的变化情况进行了多次上调。目前，市区居民生活用水的污水处理费为0.80元/立方米，特殊行业用水和普通行业用水为1.10元/立方米，地下水为3.4元、4.4元、8.4元/立方米，收费标准基本反映了污水处理成本，较好地体现了价格激励作用。在解决污水处理费收缴率这一难点问题上，威海供排水一体化的管理模式发挥了重要作用。城市所有自来水用户的污水处理费均由威海水务集团统一收取，统一上缴财政，自备井用户的污水处理费则由市水利部门代征，市财政根据每年污水处理实际运行情况，从污水处理费收入中支付污水处理运行费用，不足部分暂由市财政负担。由于威海水务集团担负着供水、污水处理的双重职责，由其统一征收污水处理费，主观能动性有充分保证，同时又能利用供水杠杆加大收缴力度，有效解决了污水处理费流失问题。从威海市近几年的征收情况看，污水处理费基本征收、补偿到位，接近收支平衡，虽然仍有部分缺口，但在政府可以承受范围之内。
污水处理收费体系的建立和良性运作，为城市污水处理步入市场化、产业化发展轨道提供了重要前提。通过污水处理费这个“经济杠杆”，既有效地补偿了治污成本，保证了污水处理厂的正常运营，又增强了对社会资金的吸引力，为促进城市污水处理的良性发展奠定了基础，同时也强化了市民及厂矿企事业单位 “人人都是污染者，人人都应为污水处理买单”观念和节水意识，提高了削减污染物排放的主动性和积极性。
三、城市污水处理产业化发展，必须坚持“厂网并举、管网先行”，加快提升污水处理运行负荷率
随着城市规模的快速膨胀，目前各地不同程度地存在污水处理厂建设滞后于城市发展、污水管网配套滞后于污水厂建设的问题。从国家环保部发布的《2007年全国投运城镇污水处理设施清单》看，虽然近几年城镇污水处理设施呈现加速建设的良好态势，但污水厂的建设仍满足不了发展需求，特别是污水厂运行负荷率低下的问题尤为突出，亟待解决。在全国已投运的1178座城镇污水处理设施中，未达运行负荷要求的污水处理厂占总数的50％左右。造成运行负荷率低下的一个主要原因就是污水管网配套滞后，污水收集范围有限。因此，在污水处理设施建设上，必须切实纠正过去“重地上、轻地下”的做法，坚持“厂网并举、管网先行”，同时加大污水截流并网力度，提高收集能力，从根本上解决污水处理厂负荷率低下问题。
威海市从1981年开始实行雨污分流体制，并随着污水处理厂建设逐年投入专项资金用于污水管道配套，污水公共管网设施的规划、建设与管理由各污水厂按服务范围分别组织实施。至2003年，市区污水管网总体框架基本构成，但受传统体制制约，产生了很多问题，主要是污水管网缺乏统一规划，交叉建设、多头管理的问题较为突出；污水厂管网配套滞后，沿河沿海污水管网不完善，出现空白和断档现象；部分区域存在雨污混流问题；部分用户乱排私排污水、超标排污。此外，部分开发商在所开发的小区中自行建设供排水管网，由于管网建设质量不高、后期管理维护不到位，累积下来供水不畅、污水冒溢等很多后遗症，成为市民反响强烈的热点。为提升污水管网配套水平，威海市政府决定由水务集团作为市区供排水管网建设的实施主体，根据城市总体规划进行统一规划、统一设计、统一建设和统一管理，凡未经水务集团认可的供排水管网，不予验收和供水。几年来，威海水务集团充分发挥市政府授予的“四统一”职能，按照“厂网并举、管网先行”的原则，把污水管网配套作为重中之重优先建设，一是坚持先还旧帐，结合城中村改造、雨污分流和市区河流截污工程的实施，加快完善沿河沿海污水管网和小区污水改造，不断提高污水收集能力和截污能力，提升已建污水厂的管网配套水平，保证污水厂的运行负荷。二是坚持不欠新账，在城市新区建设和新上污水处理项目中，地下、地上统筹考虑，同时规划，同步施工，同时交付使用，力求厂、网建设一步到位。经过几年的不懈努力，目前威海市区和周边开发区的污水管网基本配套到位，沿河沿海的污水管道全线贯通，排污口多数并网，污水收集能力新增3万方/日以上，各个污水处理厂的运行负荷均保持在80%以上。为加强市区城市排水管理，保障城市排水设施正常安全运行，威海市政府于2008年5月出台了《威海市区城市排水许可管理办法》，对排水户向城市排水管网及其附属设施排放污水的活动全面实施监督管理，对重点排污企业和重点排水户的排污监管力度进一步加大，这将为规范排污行为，从源头上解决雨污混流、超标排污、乱排污水问题，提高城市治污减排水平起到巨大的促进作用。
四、城市污水处理产业化发展，必须坚持“政府引导、市场运作”，建立多元化、市场化的投融资机制
污水处理设施建设投资大，运行成本高，资金问题是最大障碍。在传统的计划经济体制下，城市污水处理设施建设是由地方政府作为单一的投资主体，实行投、建、管、用“四位一体”，全托全管。不可否认，这种传统体制在一定历史条件下对保证污水处理设施建设的集中投入、推进污水处理业发展产生了积极的推动作用。但随着经济社会的迅猛发展，污水处理厂建设运营成本越来越大，在污水处理费征收不到位的情况下，污水设施建设的巨额投资单纯依靠政府根本行不通。在建立良性污水处理收费体系的前提下，坚持“政府引导，市场运作”的思路，鼓励各类社会资金参与建设和运营，是城市污水处理产业化发展的必由之路。
威海市自实施供排水一体化改革以来，紧紧围绕“投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化”的目标，充分利用市政府授予的特许经营权，不断拓宽项目融资、银行贷款等融资渠道，污水处理设施多元化投融资结构基本形成。在具体实施过程中，威海市将城市污水处理厂的投资、建设和运营全部推向市场，主要由水务集团采取BOT形式进行市场化运作；污水管网、泵站及其他污水设施等建设资金由政府承担为主，国债资金、银行贷款为辅。从2004年至今，威海市区供排水基础设施建设总投入达10亿多元，其中，通过BOT融资3个多亿，争取国债资金及其它资金2亿元，水务集团自筹5亿元。多元化投融资体制的建立，使威海城市污水处理成功突破了资金瓶颈，国债、社会资本相继大量投入到污水处理设施建设领域，政府对污水处理厂建设不再需要一次性支付巨额的财政投入，而是通过BOT等模式融通社会资金来进行建设运行，用收取的污水处理费〈以及少量财政资金〉分期支付给投资者，把财政投入重点放在污水管网建设上。如此以来，既极大地缓解了财政压力，更重要的是保证了污水处理设施建设的快速推进。2004年前，威海市区拥有3座污水厂，一级污水处理能力为6.5万吨/日，二级污水处理能力2.5万吨/日，实施供排水一体化改革、建立市场运作机制后，污水处理设施建设以平均每年新建1座污水厂、100公里污水管道的速度向前推进。截至目前，市区共拥有污水厂6座，二级污水处理能力达到20万吨/日，污水管道达到1600多公里，城市污水处理体系框架和形态布局基本形成，污水处理率达到87%以上。
五、城市污水处理产业化发展，必须坚持公众参与，积极发动和依靠全社会共同推进
治理城市污水，保护水生态环境是政府不可推卸的职责，更是全社会的共同责任和共同事业，仅仅通过政府动用行政资源自上而下的推进是远远不够的，必须要提高市民素质，强化市民的环保意识和观念，调动一切积极力量，拓宽一切有利用社会参与的有效途径，充分依靠广大市民，打“人民战争”，形成全社会共同参与城市污水治理、共享治污减排成果的良好局面。
威海市的环境保护工作之所以能始终走在全国前列，除了历届市委市政府的高度重视、管理体制的不断完善和得天独厚的自然优势，很大程度上要归功于广大市民强烈的环保意识和自觉参与意识，归功于全市上下保护环境的优良传统和浓厚氛围。威海市始终把提高市民素质放在首要位置，以打造人居城市、生态城市的共同愿景为指引，坚持不懈地通过开展集中宣传、环保知识教育、绿色创建活动等多种形式，大力强化市民的环保意识和生态观念，营造了“保护环境为荣，破坏环境为耻”的良好社会风尚，“实现现代化，必须生态化”、“既要金山银山，也要绿水青山”、“生态环境是最珍贵、最有限的发展资源”成为威海人的普遍共识和自觉行动，成为威海这个宜居创业城市的文化传统和鲜明特色。为实现全社会对环境保护的广泛有效参与，威海市从建立完善公众参与机制入手，建立起了环境保护问题市民听证会、重大环保项目公开征求市民意见、专家论证和咨询等制度，定期向社会发布环境质量公报，通过电视、报纸、广播、电台等新闻媒体及时、充分地披露城市污水治理等重大信息，借用社会公众舆论和公众监督，对水环境污染和生态破坏的制造者施加压力，并健全了水环境污染问题有奖举报制度，积极引导和鼓励社会各阶层检举揭发污染水环境等违法犯罪行为，为治污减排工作提供了有力支持。
结语：城市污水处理是优化生态环境、促进人与自然和谐相处、经济社会和谐发展的迫切要求，是功在当代、利在千秋的民生工程、百年大计工程。从威海市的实践情况看，按照社会主义市场经济的要求，大力推进体制改革和机制创新，对城市污水处理实行市场化、产业化运作，是破解城市污水处理难题、促进城市污水处理这一朝阳产业、黄金产业可持续发展的必然选择和根本出路。
